Президентский грант «Гармонизация численности, бюджетных ресурсов и полномочий сельских поселений: формирование ответственности низовой муниципальной власти перед населением»
(на примере областей ЦЧР)
Описание проблемы, на решение остроты которой направлен проект
Дискуссия о необходимости совершенствования законодательства в сфере организации местного самоуправления и его правового регулирования не покидала поле экспертного и научного дискурса с момента запуска масштабной реформы организации местного самоуправления. Актуализировал ее и десятилетний юбилей, исполнившийся с момента принятия базового Федерального закона N 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За это время достаточно четко обозначились противоречия в реализации локальных политик в субъектах Федерации. И если вопросы соотношения ресурсов и полномочий органов власти и управления субъектов Российской Федерации с муниципальными районами и городскими округами становились предметом качественных полномасштабных исследований, то соотнесение возложенных на сельские поселения полномочий и обязательств с реально располагаемыми ими материально-финансовыми ресурсами оставалось скорее за скобками.
Между тем, низовой уровень публичной власти в сельских поселениях максимально приближен к населению сельских территорий. И, согласно действующему законодательству, сельские поселения наделены достаточно большим спектром полномочий и обязательств, который к тому же может пополняться ввиду недостаточно четкой трактовки разграничения полномочий районов и сельских поселений. Однако поселения лишены не то чтобы реальных ресурсов для выполнения полного объема публичных обязательств, они фактически полностью лишены ресурсов, причем как материальных, так и кадровых.
И в этой связи возникает серьезный дисбаланс, который отбрасывает тень не только на институт местного самоуправления низового уровня, но и на вышестоящие уровни публичной власти. У жителей сельской местности зачастую формируется отрицательный опыт общения с низовым уровнем власти, который складывается за счет невозможности сельским поселением решить даже наиболее остро стоящие вопросы местного значения или поддержать социально полезные инициатив граждан. И это, с одной стороны, экстраполируется и на вышестоящие уровни власти, с другой – способствует тому, что авторитет низовой муниципальной власти тает в глазах населения сельских территорий по мере накопления неразрешенных проблем в территории. Все это в совокупности тромбирует формирование в сельской местности социального капитала, главным компонентом которого является доверие населения к власти.
И в этом отношении жители сельских территорий уязвимы в большей степени, чем население городских территорий. Урбанизированная городская среда создает больше возможностей для получения необходимой информации о защите прав граждан и для получения самой защиты, для привлечения широкого внимания масс-медиа к решению тех или иных вопросов местного значения. В сельских же территориях, особенно в тех, где преобладает население пожилого возраста, сделать это значительно труднее (если вообще возможно). И такая ситуация не способствует активизации гражданских инициатив в сельской местности.
Вместе с тем, фактически выхолощенный институт низового уровня муниципальной власти являет собой внушительный по количеству корпус служащих. Так, если остановиться только на территории регионов Центрального Черноземья, то в шести областях Центрально-Черноземного региона в общей сложности создано и функционирует 1785 сельских поселений (в одной только Воронежской области – 452 сельских поселения!), для каждого из которых необходимо содержание хотя бы базового аппарата служащих. Соответственно, издержки на содержание аппарата, лишенного достаточного объема материально-финансовой поддержки для качественного исполнения своих публичных обязательств, могли бы быть направлены на решение какой-либо социально значимой проблемы.
Таким образом, предполагаемое исследование позволит не только изучить соотношение полномочий и ресурсов сельских поселений на отдельно взятой территории, но и рассмотреть наиболее оптимальные варианты гармонизации обозначенного дисбаланса. Для разрешения обозначенной проблематики предполагается формулирование рамочных моделей оптимизации численности, полномочий и необходимых ресурсов для сельских поселений в субъектах Центральной России. Данный вопрос предполагается активизировать не только в научной и публицистической дискуссии, но и ретранслировать в широкое общественное мнение посредством использования вирусных технологий в запуске подготовленного в рамках исследования документального фильма «Подтвердить или отказаться. Полномочия и возможности сельских поселений Центрального Черноземья».
Краткое описание проекта
Низовой уровень публичной власти в сельских поселениях в условиях отсутствия достаточных материально-финансовых, кадровых и инфраструктурных ресурсов не в силах выполнять тот объем полномочий, который возложен на них законодательством, что автоматически наделяет этот уровень статусом безответственного перед населением.
В этой связи возникает необходимость изучения соотношения необходимой численности сельских поселений в конкретных территориях, объема их полномочий и материально-финансовых возможностей.
Предлагаемое исследование ориентировано на выявление соотношения данных показателей в конкретной территории (в шести областях Центрального Черноземья) посредством проведения кабинетного исследования, а также конструирование концептуальных моделей гармонизации численности, бюджетных ресурсов и полномочий сельских поселений на основе результатов проведения масштабного экспертного опроса, по итогам которого предполагается издание и тиражирование монографии.
Активизировать научное и экспертное обсуждение данного вопроса позволит сбор и издание тезисов по заявленной проблематике, а также проведение научно-практической конференции, новацией которой станет участие глав сельских поселений.
Для широкого общественного мнения проблематика дисбаланса численности, объема декларируемых полномочий и реальных ресурсных возможностей сельских поселений будет представлена в виде документального фильма «Подтвердить или отказаться. Полномочия и возможности сельских поселений Центрального Черноземья».
Общие выводы о реализации проекта
Проблематика исследовательского проекта оказалась чрезвычайно важной для каждого региона Центрального Черноземья. Презентованная аналитическая база позволила сформировать представление о проблемах, перспективах и возможностях сельских поселений, о том, как функционирует институт сельских поселений. Очень важно, что привлеченные государственные и муниципальные служащие выразили желание продолжить работу в формате межрегионального диалога с целью обмена опытом как позитивным, так и негативным. И, безусловно, значимым является и то, что такой обмен уже произошел на конференции, мероприятии, которое оказалось крайне полезным всем участникам не только в плане просвещения, взаимообогащения, но и нетворкинга. Надеемся, что в дальнейшем продуктивного.
Что же касается непосредственно аналитических выводов по каждой области Центрального Черноземья, то они выглядят следующим образом:
Белгородская область – территория с действующими стратегиями развития института сельских поселений
В отношении количества сельских поселений в Белгородской области большинство экспертов сходятся во мнении, что оно оптимально, и это проверено практикой и опытом работы местной власти. Но вот что примечательно. В Белгородской области рассматриваемый уровень территориальной организации региона называется не сельскими поселениями, как это общепринято и закреплено федеральным законом, а называется сельскими округами. И это не просто случайность или прихоть. Это название отображает принципиальный подход региональной власти к роли рассматриваемого уровня территориальной организации и одновременно института низовой публичной политики. Дело в том, что название «поселение» наряду со значением «населенный пункт, место проживания» имеет и негативную коннотацию, закрепленную в русском языке как место принудительного выдворения для проживания в отдаленном месте. А учитывая, что сельские территории по отношению к урбанизированным территориям, так или иначе, находятся в некотором отдалении, белгородцы исключили возможность негативного толкования. Волевым решением региональной власти сельские поселения стали именоваться сельскими округами.
Высокий уровень социально-экономического развития Белгородской области на сегодняшний день позволяет формировать наиболее комфортные условия для развития института низовой публичной власти. Вместе с тем эксперты отмечают, что и в этом благополучном во многих отношениях регионе имеются «перекосы» в отношении недостаточного финансирования и избыточных полномочий сельских поселений. Имеют место и различия в социально-экономическом развитии сельских округов в зависимости от того, в каких муниципальных районах они расположены.
В отношении роли и миссии сельских поселений (округов) Белгородской области эксперты сошлись во мнении, что она заключается в выполнении роли помощников в реализации муниципальных, региональных и федеральных программ, что обеспечивает работу принципа субсидиарности, а также в агрегировании и артикулировании интересов сельских жителей.
Оптимальным путем гармонизации ресурсов и полномочий сельских поселений (округов) в Белгородской области, по мнению экспертов, является увеличение финансирования сельских поселений за счет увеличения доли налоговых отчислений, оставляемой в сельских поселениях.
Еще одно перспективное направление, апробированное в районах Белгородской области – развитие трехуровневой системы сельскохозяйственной кредитной потребительской кооперации, базовыми элементами которой являются сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы[1]
Воронежская область – регион, стоящий на пути перемен в работе института сельских поселений
Если в Белгородской области главы сельских поселений (округов), указывая на то, что не хватает ресурсов и финансирования, отмечали позитивные моменты в работе с вышестоящими властями, то вот главы сельских поселений Воронежской области в большинстве своем были настроены весьма пессимистично. В ответах данной группы экспертов прослеживалась мысль о том, что работать в условиях высоких ожиданий населения и крайне низких финансовых возможностях поселений крайне тяжело и угнетающе.
В отношении оценок количества сельских поселений мнения экспертов разошлись. Кто-то настаивал на том, что количество сверхбольшое, необходимо сокращать, кто-то высказывался резко против таких подходов. И у первой, и второй стороны были весомые аргументы.
Эксперты сошлись во мнении в том, что в Воронежской области различия в социально-экономическом уровне развития сельских поселений очень велики и даже контрастны. Зависит это от уровня социально-экономического развития самих муниципальных районов, где контрастность в развитии видна невооруженным глазом. Соответственно, определение приоритетов устойчивого развития сельских территорий предполагает наличие реалистичных стратегий и тактических планов устойчивого развития сперва самих муниципальных районов. И определяющим звеном в этом отношении становятся направления по выравниванию и сглаживанию межмуниципальных различий в уровне социально-экономического развития. А это, в свою очередь, требует пересмотра подходов к кадровой политике в отношении корпуса руководства муниципальных районов.
Курская область – регион со сдержанным развитием сельских территорий
По данным проведенного опроса, большинство экспертов не исполнены надежд в отношении быстрого и динамичного развития сельских поселений в Курской области. Ввиду того, что во многих сельских поселениях региона крайне низкая налогооблагаемая база, их финансовые возможности крайне скромны. При этом, как отмечают эксперты, не прослеживается и серьезной помощи ни со стороны муниципальных районов, ни от региональной власти.
В отношении численности сельских поселений эксперты отмечают два аспекта. С одной стороны, предшествующее сокращение сельских поселений привело к тому, что территории некоторых из них оказались чрезмерно большими и сельские советы лишились возможности выполнять свою главную функцию – быть наиболее доступным населению уровнем власти. С другой стороны, в развитии самого сельского поселения требуется учитывать перспективность сельских населенных пунктов и возраст населения, проживающего в них. И в этом отношении ряд опрошенных глав сельских поселений указывают на то, что укрупнение сельских советов вполне целесообразно исходя из численности населения, но ликвидация сел ни к чему хорошему привести не может.
Липецкая область – регион, в котором сельские поселения встраиваются в общую систему поиска и развития точек экономического роста
Особенность региональной политики Липецкой области в отношении комплексного развития муниципальных территорий заключается в определении сбалансированного комплекса точек экономического роста, в том числе в сельских поселениях. И это целенаправленное выравнивание имеющихся социально-экономических различий способствует поступательному развитию сельских территорий.
Рассматривая взаимодействие глав сельских поселений с вышестоящими органами власти через призму централизации и децентрализации, отметим, что особенности сложившегося регионального политического режима в Липецкой области, равно как и в целом высокий уровень социально-экономического развития региона, задали направление децентрализации, поскольку действующий региональный режим может себе его позволить. В этом отношении сельские поселения встраиваются в реализацию принципа субсидиарности, участвуя в муниципальных и региональных программах. Что же касается количества сельских поселений, то, по мнению ряда экспертов, в Липецкой области оно оптимально и не требует изменений. Примечательно, что ряд экспертов в Липецкой области указал и на то, что объем полномочий в соответствии с поправками к федеральному закону об основах местного самоуправления, стал посильным для глав сельских поселений.
Орловская область – регион, ожидающий сокращения количества сельских поселений
Проведенный экспертный опрос в Орловской области по изучению вопроса соотношения численности, бюджетных ресурсов и полномочий сельских поселений указал на наличие очень острой проблемы. Заключается она в избыточной численности сельских поселений в небольшой по площади территории Орловской области. Эта проблема, по мнению экспертов, требует первостепенного решения.
И в данном отношении от лица экспертного сообщества новому руководству Орловской области в лице избранного губернатора В. Потомского может быть направлено предложение с оптимальными форматами укрупнения и сокращения численности сельских поселений.
Наличие остальных проблем и вопросов, которые отмечались и в других областях Центрального Черноземья, в Орловской области также присутствуют. Также не хватает ресурсов. И это серьезным образом размывает их роль и миссию, как в собственных глазах, так и в глазах населения. «Мы становимся почтовыми ящиками для жалоб и обращений населения и все», – сетовал глава одного из сельских поселений.
И перспектива развития взаимодействия сельских поселений с вышестоящими уровнями власти как раз и состоит в том, чтобы в краткосрочной и среднесрочной перспективе становиться элементами укрепления региональной «вертикали власти».
Тамбовская область – регион с умеренно развивающимися сельскими территориями
В отношении оценки численности сельских поселений Тамбовской области эксперты расходятся во мнении. Но это не является главной и наиболее острой проблемой в рассматриваемом вопросе. Значительно более важен вопрос о финансовых возможностях сельских поселений. Как и в других регионах, эти возможности крайне скромны и увеличить их можно либо за счет поддержки региона, либо за счет того, чтобы увеличивать долю собираемых налоговых отчислений в бюджете самих поселений.
Миссия и роль сельских поселений в Тамбовской области, по оценке экспертов заключается в той роли, какую в советское время играли колхозы: роль хозяйственного и административно-распорядительного органа.
Резюмируя, еще раз подчеркнем, что приведенная типология регионов ЦЧР, основанная на результатах проведенного исследования, имеет условный характер и отражает текущее доминирование тенденций централизации или децентрализации с учетом имеющегося уровня социально-экономического развития регионов и особенностей региональных политических режимов. И в данном отношении важно понимать, что конкретный временной отрезок и конкретные социально-экономические условия диктуют выбор той или иной тенденции, и важна не «победа» одной из постоянно существующих тенденций, а нахождение баланса сил. Вместе с тем, результаты проведенного исследования указывают на то, что в более развитых в социально-экономическом отношении регионах доминируют тенденции децентрализации в работе с низовым уровнем публичной политики вышестоящих органов власти.
[1] Бойченко И.В. Формирование системы сельской кредитной кооперации в современных условиях / И.В. Бойченко // Среднерусский вестник общественных наук. — 2007. — №3(4). – С. 42-53. – С. 42.
